Il 22-23 marzo prossimi si terrà il referendum costituzionale confermativo della legge Nordio di riforma della giustizia. Di seguito ho voluto presentare in forma semplice, sotto la forma di domande e risposte:

• la situazione attuale e storica della separazione delle carriere dei magistrati in Italia e in altri paesi europei;
• i contenuti della legge di riforma costituzionale;
• perché con la legge di riforma si è voluto modificare l’attuale assetto delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri (PM).

Il governo sostiene che questa riforma renderà più imparziale il giudice e più trasparente l’azione del PM; i critici temono invece la perdita di indipendenza e maggiore influenza politica sui PM.  

Quale é la situazione attuale in Italia e come sarà a seguito della riforma in corso?

In Italia, attualmente, c’è un’unica carriera per magistrati: giudici e PM sono entrambi parte della magistratura e possono spostarsi da una funzione all’altra durante la carriera, entro certi limiti e nei primi anni di servizio.  La riforma costituzionale, approvata dal Parlamento e ora soggetta al referendum confermativo, introduce una vera separazione delle carriere tra giudici e PM:

1. Scelta definitiva del percorso professionale

Ogni magistrato dovrà scegliere all’inizio della carriera se diventare giudice o pubblico ministero, senza possibilità di passaggio successivo.  

2. Due organi di autogoverno separati

Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) sarà diviso in:

– uno per i giudici,

– uno per i pubblici ministeri.

Ciò significa autonomie di carriera, promozioni e valutazioni distinte.  

3. Nuova Corte disciplinare

Nasce un’Alta Corte disciplinare che gestisce le sanzioni per entrambe le carriere in modo diverso dalla gestione attuale.

Qual è la situazione attuale in altri Paesi europei: 

Secondo alcune analisi, circa due terzi dei Paesi europei adottano modelli in cui la carriera del PM e quella del giudice sono formalmente separate.  

Paesi con separazione formale delle carriere:

Germania: la separazione si è consolidata dopo la Seconda Guerra Mondiale, con le strutture democratiche post-belliche.

Spagna, Portogallo, Paesi Bassi, Paesi nordici, con percorsi separati e con organi di autogoverno specifici.  

In particolare:

In Francia la separazione ha radici storiche che risalgono al periodo napoleonico, quando il sistema di diritto francese si strutturò con magistrature distinte. I ruoli sono nettamente distinti: giudici e magistrati requirenti fanno parte del “ordre judiciaire”, ma con percorsi e funzioni diversi (scarso o nullo passaggio tra carriere), anche se la formazione di base può essere comune.  

Nel Regno Unito: il modello anglosassone è molto diverso: giudici e pubblici ministeri non sono “magistrati di carriera pubblica” in senso continentale. I PM non sono funzionari togati della stessa struttura giuridica, e spesso derivano da esperienze professionali come avvocati.  

Negli USA la somiglianza della separazione delle carriere con l’ordinamento UK è reale: entrambi i sistemi nascono dal Common law. Ma è ancora più netta in quanto: non c’è separazione di carriere perché non c’è proprio una carriera comune e giudici e PM sono poteri diversi dello Stato. È il modello di separazione più radicale possibile.

Com’era la separazione delle carriere durante il periodo fascista in Italia? 

La separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri non esisteva. La magistratura era in teoria indipendente, ma il regime aveva un controllo fortissimo su di essa. I magistrati, qualunque fosse il loro ruolo, erano soggetti a pressioni politiche. L’autonomia e la distinzione funzionale che oggi associamo al sistema giudiziario erano di fatto annullate, con l’intero apparato giudiziario piegato agli scopi del regime. Quindi, la separazione delle carriere, in quel contesto, non era nemmeno contemplata.

La Costituzione italiana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, è stata predisposta da un’Assemblea Costituente i cui lavori sono durati circa 18 mesi. Il problema della separazione delle carriere non è stato posto perché prima la separazione non esisteva, oppure è stato discusso e alla fine è stato deciso di non creare una separazione tra le carriere?

La separazione delle carriere era un tema già noto in ambito giuridico e il tema fu ampiamente discusso in Assemblea Costituente. I costituenti italiani avevano sicuramente ben presente il modello francese, perché la tradizione napoleonica influenzò anche l’Italia. Per il costituente italiano del 1946-47, il modello USA era incompatibile con la cultura giuridica continentale. Inoltre, si temeva l’esistenza di un PM dipendente dall’esecutivo, essendo ancora fresco il ricordo del fascismo. Si valutò che un’unica magistratura, con giudici e PM indipendenti, ma parte dello stesso ordine, fosse la via migliore per bilanciare i poteri. In pratica, si decise di non separare le carriere per preservare l’equilibrio istituzionale e l’indipendenza complessiva della magistratura dagli altri poteri, esecutivo e legislativo. Ė così che oggi sia i giudici che i pubblici ministeri sono indipendenti nelle loro funzioni, ma appartengono allo stesso corpo, la magistratura. Entrambi sono soggetti al Consiglio Superiore della Magistratura, che garantisce la loro autonomia da pressioni politiche. Quello che manca è una separazione formale delle carriere, ossia percorsi di carriera distinti sin dall’inizio. Ma l’autonomia operativa esiste già.

Per quale motivo si vuole arrivare a una separazione formale?

L’idea è che la separazione formale delle carriere garantisca maggiore imparzialità. Il giudice, così, non avrebbe mai fatto il PM e viceversa, evitando possibili condizionamenti di prospettiva. Inoltre, si ritiene che separare i due organi di autogoverno della Magistratura riduca il rischio di favoritismi interni e rafforzi l’indipendenza percepita.

Il rischio di favoritismo interni, cioè di collusione tra giudici e PM?

Chi sostiene la separazione teme che, condividendo un’unica carriera, giudici e PM possano sviluppare legami troppo stretti, che potrebbero, anche solo indirettamente, influenzarne l’imparzialità. Separando le carriere si vuole eliminare anche solo l’ombra di collusione o favoritismo.

É forse per questo che la separazione delle carriere è sempre stato un cavallo di battaglia di Berlusconi?

Berlusconi vedeva la separazione come uno strumento per evitare, a suo dire, un “fronte unico” tra giudici e PM. Secondo lui, l’attuale assetto favoriva un’ostilità nei suoi confronti, quindi voleva ridurre la percezione di un “blocco” compatto. È sempre stata una battaglia intrecciata alle sue vicende giudiziarie. In generale la destra ha sostenuto che una separazione delle carriere garantirebbe un sistema più equilibrato, riducendo il rischio che PM e giudici siano percepiti come un blocco monolitico. Insomma, al di là delle vicende di Berlusconi, la separazione è diventata una bandiera politica per una parte dello spettro.

Esiste effettivamente un pericolo di commistione tra i PM e i giudici?

Il rischio, in teoria, esiste in ogni sistema che non separa nettamente i percorsi. Detto questo, in Italia l’indipendenza è comunque già tutelata da solide garanzie costituzionali. Quindi più che un pericolo concreto, è una questione di percezione della piena imparzialità. Insomma, dipende molto da come lo si vive e da quanto ci si fida delle istituzioni.